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Viajando por la fiscalidad

Quisiera inaugurar una sección dedicada a conocer un poco mejor los sistemas fiscales que hay en el mundo, y como no podía ser de otra manera, en la primera de esta serie de entradas que iré publicando, me gustaría esbozar una introducción al sistema fiscal español, o mejor dicho, a los sistemas fiscales que podemos encontrar en el territorio español.

Y es que, desde un punto de vista fiscal, podemos distinguir dos tipos de autonomías en el Estado Español: las autonomías del régimen de territorio común y las del régimen foral (País Vasco y Navarra). Estas últimas encuentran su cobertura legal en un acuerdo económico con el gobierno central, que se denominan Concierto Económicoy Convenio Económico, respectivamente, y que implica, en términos generales, que estás autonomías compartan con el Estado casi todos los impuestos a cambio de una contribución al Gobierno central cuya determinación está ligada a los gastos generales que el Gobierno Central efectúa en estas Comunidades. El marco jurídico que sustenta al régimen del Concierto Económico tiene una referencia básica en la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española, ya que, como residuo de la foralidad el Concierto también constituye una expresión de la autonomía del País Vasco. Por su parte, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, reafirma de forma expresa en su Título III el sistema del Concierto Económico al reconocer al País Vasco su propia Hacienda Autónoma para la finalidad que le atribuye el artículo 40 del citado Estatuto de Autonomía, que no es otra que el ejercicio y la financiación de sus competencias.


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Resumiendo todas las características del Concierto podríamos definirlo como un acuerdo o pacto entre la Comunidad Autónoma del País Vasco y el Estado Español, mediante el cual se otorga a las Diputaciones Forales de plena capacidad para la recaudación de la mayoría de los impuestos en el ámbito de su territorio, así como una amplia capacidad normativa fiscal dentro de la estructura impositiva general del Estado.


Ahora bien, este sistema genera una serie de cargas a la Administración General del Estado derivadas de las competencias de gasto que el País Vasco no ha asumido y por las que los Territorios Históricos deberán abonar una cantidad anual consensuada llamada “cupo” que, como se explica en el post correspondiente, se calcula básicamente teniendo en cuenta las aportaciones que haga el Estado en cada Territorio Histórico. Por tanto, si el cupo financia las competencias que el Estado realiza en el País Vasco por la razón de no haber sido transferidas, es obvio que una vez abonado dicho cupo al Estado, el resto de los recursos son de libre disposición. Es por ello que el sistema del Concierto conlleva riesgo unilateral para las administraciones del País Vasco, en tanto en cuanto, la contribución a las cargas del Estado no asumidas depende de unas variables exógenas al mismo como son los gastos contenidos en los Presupuestos Generales del Estado para financiar las competencias no asumidas.

De esta forma, el País Vasco solo tiene plena capacidad de gasto sobre todo lo que no esté incluido en ese Cupo. Esto nos lleva dos conclusiones: la primera es que los beneficios o pérdidas que se deriven de la buena o mala gestión del Concierto corresponde en exclusiva al País Vasco, en la medida en que el Estado no participa de la recaudación obtenida por aquél, ni asume la cobertura de los gastos públicos. La segunda, constituye una de las características más peculiares del sistema de financiación del País Vasco que no es otra que la existencia de un flujo financiero univoco entre éste y el Estado, es decir, que como excepción a la norma general en materia tributaria resulta ser el nivel regional el que financia al central.

No hay que olvidar que el Concierto es un régimen fiscal general, similar que aplica cualquier país en su respectivo territorio, en la medida en que este régimen foral otorga a las Instituciones del País Vasco la capacidad normativa para mantener establecer y regular su propio régimen tributario, facultades que son prácticamente homologables a las que dispone cualquier estado de la Unión Europea. Analizando esta idea desde la perspectiva comunitaria, aunque la Comisión Europea llegara a esta misma conclusión en 1993, la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en sentencia de 6 de septiembre de 2006 (caso de las Islas Azores) negó que existiera selectividad regional en una situación de descentralización asimétrica como la que concurre en el Concierto respecto al resto del Estado Español. Esta sentencia vino a aclarar que nos encontraremos ante un sistema tributario subestatal como el que se deriva del régimen del Concierto Económico, siempre que la autoridad regional que adopta la medida lo haga en ejercicio de facultades lo suficientemente autónomas del poder central, que el propio tribunal identifica con la concurrencia de tres tipos de autonomía que se dan en el régimen del Concierto: a) la autonomía institucional (las Diputaciones Forales cuentan con un estatuto político diferenciado al del Gobierno central); b) la autonomía procedimental (los Territorios Históricos adoptan medidas fiscales sin intervención directa del Gobierno central); c) la autonomía económica (las Administraciones vascas asumen las consecuencias financieras de la medida fiscal adoptada como puede ser la minoración de la recaudación).

Ahora bien, aunque el Concierto Económico otorga a los Territorios Históricos (Álava, Bizkaia y Gipuzkoa) un nivel competencial muy amplio en materia tributaria, similar de hecho al que detenta cualquier estado, el ejercicio de esa capacidad está sujeto al cumplimiento de unas condiciones, unos principios que tratan de garantizar la convivencia del sistema tributario foral con el resto de los sistemas que son de aplicación en el Estado, cuya armonía viene exigida por la necesidad de garantizar la unidad de mercado dentro del Estado, sin que ello implique, como tiene ampliamente reconocido la jurisprudencia, una intención uniformizadora que sería contraria precisamente a la propia existencia de regímenes diversos reconocidos estatutaria y constitucionalmente. Sobre este tema se pronunciaron los jueces del Tribunal Supremo en sentencia de 19 de julio de 1991, señalando en su fundamento jurídico tercero lo siguiente[1]:

“No puede sostenerse que en un Territorio Histórico sea obligado a mantener ni los mismos tipos impositivos, ni las mismas bonificaciones que se conceden para el resto del Estado. Ello implicaría, como dice la Sentencia apelada, convertir al legislador fiscal en mero amanuense (mejor en un mero copista, decimos nosotros) con lo que la autonomía proclamada, desaparece, y se incumple al permiso concedido en el artículo 41.2 citado que no sólo habla de mantener el régimen tributario, sino de «establecerlo» y de «regularlo» lo que es distinto del mero «mantenimiento» e implica, desde luego innovación (establecer) o modificación (regular).”

Para ello, existen dos sistemas de armonización con el fin de garantizar la convivencia del sistema con el Estado, y dentro de los propios Territorios Históricos. Podemos hablar por tanto de una armonización con el sistema tributario estatal, por un lado, y de una armonización interna por otro. La necesidad de un armonización interna se hace patente en la medida en que  la competencia tributaria del País Vasco reside en las Instituciones de sus tres Territorios Históricos, es decir, en Álava, Bizkaia y Guipuzkoa. Es por ello que el Parlamento Vasco tiene atribuida la competencia para aprobar las normas relativas a la coordinación, armonización y colaboración fiscal de los tres Territorios Históricos. A estos efectos se creó el Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi, con representación de las Diputaciones Forales y el Gobierno Vasco.

[1]STS de 19 de julio de 1991RJ 1991/6227 (recurso de apelación núm. 1148/1989)



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